【特别策划】孙天舒、刘娴｜债转发展：一种债务处理方式的历史演进与中国方案
孙天舒
商务部研究院国际发展合作研究所助理研究员，研究方向为中国对外援助、全球环境气候治理。
刘 娴
商务部研究院国际发展合作研究所助理研究员，研究方向为国际发展合作、发展融资。
内容提要
中国当前参与全球主权债务谈判和重组面临高度政治化的国际环境，且处理方式有限、磋商进程缓慢，亟需识别可为中国所用的债务处理方式。债转发展产生于20世纪80年代，其基础模式是债权人给予优惠性债务重组，债务人将所节省资金投入双方协商同意的发展领域，以期达到减轻债务压力和支持公共事务发展的双重效果。回顾40年来债转发展的历史演进和实践模式，分析债务人和债权人开展债转发展的多重动因，可理解中国开展债转发展的可能路径和潜在收益。债转发展对中国具有打破债务处理僵局、腾挪空间、鼓励试错、改善外部环境等重要意义。中国债转发展可首先探讨双边渠道处理无息贷款、优惠贷款和官方出口信贷，再逐步探索商业债务的转换。
在当前多重挑战影响下，中低收入国家普遍出现流动性困难，偿还外债压力增大。作为目前全球最大的双边债权人之一，中国头寸负担重、资产安全风险高，且在全球债务治理共同行动中承担较大压力。因此，亟需创新债务处理方式、破解债务处理僵局，争取对中国有利的外部环境。债转发展（Debt-for-Development Swap）是产生于20世纪80年代的债务处理模式。基础模式是经相关方协商，债权人给予优惠性债务重组，债务人将所节省资金投入双方协商同意的发展领域，以期达到减轻债务压力和支持公共事务发展的双重效果。本文通过回顾债转发展的演进历程、分析其交易模式，认为债转发展具有减轻债务压力、调动各方在减缓债务问题上采取更有力行动的潜力。
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（图源：作者提供）一
债转发展的历史演进
1984年，美国生态环境学者托马斯·洛夫乔伊（Thomas E. Lovejoy）刊发了关于全球债务危机和生态危机的论述，债转发展以债转自然的形式进入政策视野，迄今已有近40年历程。
第一阶段，20世纪80年代，拉丁美洲债务危机中出现了对债务与发展关系的反思及对债务重组方案的探索，奠定了债转发展的理论基础和市场条件。理论基础即对发展中国家以原材料出口换取外汇行为的反思和对环境问题必须被整合进债务磋商和重组工作中的共识，市场条件即债务二级市场的形成。在此背景下，环境领域国际组织开始在二级市场上购买商业银行债权。1987年，保护国际（Conservation International，CI）出资10万美元购买玻利维亚65万美元债权，条件是玻利维亚在指定时间内为本国生物多样性保护增加25万美元财政资金，这是全球首个债转发展项目。
第二阶段，20世纪90年代，双边债权人开始广泛使用债转发展处理主权债务，推动因素包括巴黎俱乐部债务转换条款的形成和推动减债的民间力量的兴起。瑞士于1991年宣布拨出5亿瑞士法郎财政资金用于减债计划、德国于1992年在联合国环境与发展大会上宣布启动5000万马克德国债务转换机制、法国也在这一时期推出债转发展机制减债促发展合同（C2D）。双边债权人主导的债转发展将议题从生态环境扩展至减贫、农业、基础设施、卫生健康等领域。
第三阶段，21世纪初债权国减债倡议对债转发展形成规制。“重债穷国倡议”“加强版重债穷国倡议”大幅减免双边债务，2006年前后债务国债务指标大幅回落至合理区间。由于在此之后很多双边债权人已无主权债可免，债转发展也就无从实施。减债后仍有未偿外债的国家，如意大利、西班牙、德国、法国等，在这个时期继续沿用或启动了本国的债转发展机制，同时也需论证本国双边债务处理如何与多边行动相协调。
（图源：作者整理绘制）
二
债转发展的交易模式
过去近40年中债转发展交易模式不一而足，影响交易模式选择的最关键变量是债权人和债务类型。本文将债转发展交易模式归纳为五种。
美国商业银行模式主要是商业债务转发展。这一模式见于20世纪80年代美国大型商业银行处理对拉美商业债务。商业银行在二级市场上折价出售债权，国际组织购买债权成为债务国的新债权人，而后敦促债务国将等额的当地货币投入共同管理的发展合作账户，或捐赠给国际组织在该国的分支机构。
德国模式和法国模式主要是援助债务转发展。德国债务转换模式是，德国核销部分援助债务，债务国则将等额的本币用于支持国内发展项目，或捐赠给某一发展领域的国际组织。法国债务转换模式是，债务国继续按合同履行偿债义务，法国在债务国偿债后为其提供新增的无偿援助资金，为债务国履约和偿债提供激励。
瑞士模式是出口信贷债务转发展。瑞士以财政资金回购折价债务的方式处理了21.5亿瑞士法郎的出口信贷债务，即财政出资5亿瑞士法郎购买债务，瑞士出口信贷公司折价16.5亿瑞士法郎出售债务。瑞士政府成为债务国的新债权人后进一步给予减免，调动12个债务国建立了3.2亿瑞士法郎等值的当地货币资金账户，开展了760多个发展项目。
伯利兹模式是债券债务转发展。2021年大自然保护协会和伯利兹开展海洋保护蓝色债券互换，双方共同发行新债券，并借助官方金融机构担保和增信，提高债券的信用评级，使伯利兹能够获得成本更低的融资。这一交易为伯利兹争取了1.89亿美元的债务减免和3.64亿美元的再融资，不仅帮助其克服了流动性危机，而且提升了信用评级，恢复了融资能力。
三
债转发展的动因
虽然债转发展协调成本较高、处理债务金额较少，但依然被沿用至今，得益于其产生的多重效益。
1
对债务国的效益
债转发展能够降低债务国的偿债压力。本文梳理现存债转发展相关研究，获得1987年至今债转发展项目58个，估计共转换债务41.77亿美元，单个项目金额多在800万—5000万美元。债转发展允许债务国以将本国货币存入发展账户的方式偿还债务，可以为债务国节省宝贵的财政空间和外汇储备以用于公共事务，从而不需要为了避免信用破产牺牲对社会福利的投入。本币偿债还可以帮助债务国回收一部分汇率浮动带来的汇兑成本上升。
2
对债权人的效益
债转发展常被认为是建立长期发展合作关系的象征，有利于加强双边外交纽带。债转发展适用于债务双方协商同意的发展领域，包括但不限于森林和海洋保护、公共卫生、就业、难民扶助、儿童教育等。债权人围绕某一发展议题推动债转发展，有利于提高新增资金的显示度，宣传其对发展议题的支持和领导力，因此有助于提升国际形象，债权国多乐于在多双边外交场合宣布启动债转发展倡议，以期提升外交形象。
四
探索适合中国的债转发展方案
前文所述的债转发展对债权人的效益同样适用于中国，但债转发展对中国更重要的意义在于建立中国创新债务处理和国际发展合作方案的试验区。债转发展可给予财政、金融、发展合作和外交等部门试错的空间和跨部门合作的激励，为中国参与国际债务处理磋商和合作起到打破僵局、腾挪空间、积累经验、改善国际舆论环境的作用。
与巴黎俱乐部成员国相比，中国海外债务的特点是主权债务占比高。中国债转发展可优先在双边政府渠道下进行，选择对中国援助债务和官方出口信贷债务较多的国家，评估对方合作意愿，论证其投入本币支持国内发展的能力，再由双方共同探讨符合债务国发展优先事项和中国国际发展合作理念的具体合作领域。宜先试点以债转发展替代传统直接免债，再探索财政资金参与金融机构折价购买债权、处理政策性银行贷款，并逐步拓宽各类债务转发展的空间。
基于无息贷款免除的债转发展。可参考德国模式，即中方宣布免除债务，债务国宣布对发展领域增资；也可采用法国模式，即债务国宣布对发展领域增资，中方提供新的双边援助资金核销未偿还的无息贷款，形成配套资金。这一模式可与中国已设立的全球发展和南南合作基金、昆明生物多样性保护基金、中国对多边组织的信托基金等创新资金结合，扩充中国牵头的国际发展资金机制。
减息债务转发展。中国对外优惠贷款本金由中国进出口银行通过市场筹集，财政提供利息补贴。可考虑通过增加财政补贴进一步降低优惠贷款利率，相当于对优惠贷款债务做减息或免息处理。债务国应将与被减免利息等值的本国货币存入与中方共同管理的资金账户，用于双方商定的发展合作项目。
“两优”贷款债务转发展。对于优惠贷款和优惠出口买方信贷这两种政策性较强的债务可考虑采用瑞士模式，即财政部门和金融机构债权人约定分摊比例，财政部门提供部分资金折价购买金融机构债权，金融机构自行承担部分损失，盘活信贷空间。
政府还可以发挥引导和撬动作用，鼓励社会资本参与商业债务转发展，为企业、非政府组织“走出去”开展发展合作创造契机。
近年来，债转发展不仅得到包括联合国、国际货币基金组织在内的多边机构背书，而且越来越多地被发展中债务国认可。例如，巴基斯坦提出希望在2023年前实现价值10亿美元的债转自然交易，老挝成立了债转自然技术工作组等。可以预见，债转发展的议题将越来越多地出现在中国的双边和多边对外交往中。应客观和全面地学习吸收债转发展的有益经验，形成与中国国际发展合作理念和体制机制兼容的路线图，以债转发展充实发展合作资金、减轻债务压力，对双边、多边发展合作议程形成有效支持。
孙天舒、刘娴：《债转发展：一种债务处理方式的历史演进与中国方案》，《国际经济合作》2023年第3期，第78—90页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。
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责编 | 周旭
美编 | 李墨涵
审订 | 郭语